范式转型与涉诉信访制度改革
——“诉访分离”后人民法院纠纷化解工作的实证分析
江门市蓬江区人民法院课题组
涉诉信访制度是近年来随着我国经济社会发展和转型所产生的社会热点问题之一。近几年来，我国信访体制正发生着自上而下的改革，特别是“诉”“访”分离制度的确立，对明确司法机关裁判职能、矫正法院涉诉信访功能具有重要意义。该制度契合我国当下树立司法权威、提高司法公信的改革主题，是司法改革中不可或缺的一部分。
一、范式转型期的社会信访制度的建立及发展
信访是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
2004年4月最高人民法院在长沙召开全国法院涉诉信访工作会议首次提出涉诉信访概念。参照广东省高级人民法院《广东法院涉诉信访工作规程（试行）》中关于涉诉信访的概念界定，是指公民、法人或者其他组织以信访形式，对人民法院正在办理或者已经办结的案件提出诉求的活动。
2014年7月1日，《广东省信访条例》颁布实施，其中“诉访分离”原则的确立成为该新条例的最大亮点，其明确了涉法涉诉事项的受理范围，强调信访所涉诉求除非已穷尽司法程序，信访人不再享有诉权，否则应当通过法律程序而非信访程序进行纠纷化解。
一般而言, 涉诉信访中的诉，是指当事人向有管辖权的司法机关提出的可依据相关法律和司法解释规定通过诉讼途径予以解决的请求，包括起诉、上诉和申请再审、提出异议和申请复议等诉求。涉诉信访中的访，是指当事人通过来信或到访形式，向人民法院反映与案件有关但一般不能启动司法程序的问题和事项。归根结底，诉与访的根本区别就在于对法内程序是否适用。笔者认为，将“诉”“访”进行有效分离，是矫正社会信访功能异化，树立司法权威，使法院审判回归法律本位的有益尝试。
二、涉诉信访的现实困境及制度选择
（一）诉访不分的社会之隐
由于我国转型时期深层次的体制因素、文化因素，导致长期诉访不分的社会信访体制与法律至上的司法理念至今无法完全契合，目前“诉”与“访”仍陷于无法有效剥离的困局之中。
1.信访的政治依赖性与司法的独立性相互矛盾。在行政主导型的中国社会治理模式下，涉诉信访是中国政法传统下的特殊权力运作机制和社会治理机制，导致的结果是，当事人在法律上的权利义务如何分配并不那么重要，重要的是如何运用各种法外措施和手段将矛盾化解于无形，不给地方和国家的安定团结添乱子。法律能够制衡权力，却也容易被权力利用，运用法律解决纠纷的功能常常受到强大的政治维稳目标的干预和制约。
2.社会治理所追求的法治精神与民众的传统乡土价值观不统一。从某种意义上讲，涉诉信访不依赖法律而是依赖权力，以及人们对权力社会效应的良性期待。所以，即便在国家依法治理能力不断提升的今天，公众“小闹小解决、大闹大解决”的思维观念仍未转变，公众企图通过“领导批阅重要来信来访和亲自接待来访”的模式引导权力关注矛盾纠纷的解决，破坏司法自主性和稳定性。尽管我国信访制度不断在完善，但短期内仍无法摆脱司法资源大量耗费的现状。
3.信访的低成本与司法的低效能存在差距。严格的司法程序是当事人合法权益的有力保障，但其高昂的时间成本、金钱成本往往超出了当事人的负担。不难发现，今天的上访者多数是在权力、财富和知识上没有优势的平民阶层甚至是弱势群体，由于法律资源不足、法律设施欠缺、法律操作生疏，如取证难、程序繁杂、诉讼风险与诉讼收益不成比例等，往往加剧当事人对司法的不信任。相比之下，信访程序的随意性对亟待获取实质利益的信访人而言更具吸引力。
（二）诉访分离之制度优势
诉访分离的信访改革是司法改革的一部分，是矫正当下法外信访无序状态的必然选择，是树立法律至上司法权威的现实需求。其制度设计的优势在于：
1.矫正法院无条件包案的认识误区。实践中，公众普遍认为，法院是解决群众诉求的国家司法机关，只要是进入诉讼程序，不管是在立案、审理、执行等阶段，法院似乎应无条件为群众的利益纷争买单，有些群众的诉求甚至超越了法院的职权范围。该制度的设立，为群众依法信访提供制度依据，对增强群众法律维权意识，转变信访观念起到积极引导作用。
2.强化法院审判职能，避免沦为地方维稳工具。法院的中立性质决定了其审判不能偏颇任何一方当事人，矛盾的对立性常常使诉求不满的当事人不愿息诉服判，法官在繁重的审判任务之余疲于应对当事人的无理缠访，甚至闹访。诉访分离制度以司法最终裁判为理念，负责处理涉诉信访案件的司法机关与同级党政机关之间将是一种协调制约关系[1]，即在地方党政主导下制定出来的各项信访维稳工作指标，将不再直接影响司法机关的日常运作，这种模式对尊重司法权运行规律，强化法院审判职责具有重大意义。
3.有效区分司法救济与行政信访，避免权力干扰。诉访分离后，司法机关是处理涉诉信访的唯一渠道，对于导入司法渠道的涉诉信访案件，只要在严格遵循司法程序，充分保障当事人诉权的基础上，即可依法申请终结，不再作为信访案件数据统计，各级部门不得交办、排名和通报，这样可以有效避免涉诉信访处置渠道的多元化。另外，诉访分离后，对于涉诉信访当事人而言，就是将司法作为救济自己权利的最后渠道；对党政机关而言，处置涉诉信访是司法机关的职责，其他机关通过合理引导将涉诉信访案件引入司法渠道后，裁判的公正性将成为重要的处置标准，避免了处置手段的行政化。
三、P法院涉诉信访实践考察
本文从作者所在基层法院的实际出发，分析近年法院受理涉诉信访案件的整体情况及诉访分离后信访工作的相关变化。
（一）P区法院受理涉诉信访案件的特点
1.信访总量明显下降。在P区法院受理的各类涉诉信访中，涉民商事审判和执行的信访占了绝大部分。近五年来，经P区法院登记处理的涉诉信访案件数量情况为：2010年171件，2011年122件，2012年98件，2013年51件，2014年19件（表一）。从这个趋势看，P法院的涉诉信访案件呈逐年下降趋势，特别是2014年降幅明显，同比下降62.75%。
信访数量逐年下降的原因有二：一是该院近三年来深化审判改革，推行专业化审判模式，将案件分类交由固定的合议庭审理，提升审判实效，在收案量逐年上升的办案压力下，全院案件的调撤率仍达到60%以上，妥善化解了一大批基层纠纷，有效降低了涉诉信访风险。二是信访制度改革对于建立依法信访模式具有积极影响。诉访分离后，各级机关部门特别是党政机关依法信访的工作理念逐步形成，信访部门对属于“诉”范畴的信访诉求不再处理和交办，转而是引导信访人通过法律途径救助，以此维护司法权威，达到信访终结的目的。
2.信访案由相对集中。从P区法院受理案件情况看，案件类型主要集中在执行案件、民商事案件，近几年均占信访总量的80%左右（表二）。诉访分离确定将执行信访与普通信访相分离，即执行未到位的仍属于司法可救济范围，故执行信访不再纳入信访案件受理范围，这也是该院2014年信访总量直线下降的原因之一。诉访分离后信访人针对执行事由的情况反映转变为督促承办人员提高执行效率的问题。
而在民商事案件中，信访则主要集中于人身损害赔偿、拆迁补偿、房屋买卖和劳动合同等纠纷。课题组在与当地信访局工作人员的访谈中了解到，目前该区的信访案件类型主要集中在乡镇征地拆迁、农村“三资”管理、拖欠农民工工资三大民生问题，而该类案件在诉访分离后已经纳入“诉”的范畴，但是由于多数公众对该规定仍较排斥，目前信访局仍然需要下大功夫将该类型信访引入法律渠道。
3.信访行为趋向缓和。随着该院审判执行能力的不断加强以及公众法律意识的不断提高，公众的信访行为趋向文明，信访方式趋向缓和，群体性信访逐年下降（表三）。缠访、闹访现象明显好转，虽然仍存在个别重复访的情况，但没有出现越级访以及重大群体性事件。
（表三）近年来信访人信访行为一览表
（二）诉访分离后，P区法院处理涉诉信访案件的难点
诉访分离的最直接目的是树立司法权威，将法律作为解决矛盾的首要途径。然而，从目前P区法院涉诉信访工作的开展情况来看，仍存在以下难点问题。
1.信访仍难以有效终结。由于我国相关信访规范缺乏对重复闹访人的惩罚制约规范，信访人往往一意孤行，为达私利目的而不断缠访闹访。虽然法律规定该类案件一经法院依法引导或处理后可以通过申请信访终结结束案件审理，但事实上，信访终结程序繁琐，且历时长，每级法院均需通过听证、合议、审委讨论并决定等程序之后逐渐层报上级法院，在此过程中，同一事由的信访案件，申请信访终结的法院除了需要组织大量人力进行审议并层报上级法院之外，信访工作人员还需要花费大量精力去接待信访人以做好息访工作，严重浪费了司法资源，在实践中信访终结的有效性及威慑力不足。
另外，去年在全国法院系统建立的远程接访系统在为信访人提供司法便利的同时也加大了信访终结的难度，实践中个别访民利用该便利渠道继续行缠访之实。据不完全统计，目前全国法院系统申请远程接访的达十多万人次，导致接访人员应接不暇。
2.信访登记仍难统一。从目前的实践来看，诉访分离制度出台之后，各级法院之间、法院与其他党政部门信访机构之间仍未建立健全档案登记管理机制来应对涉诉信访工作。如在2014年，全市法院登记的信访案件共计887件1347人，P法院登记的信访案件为19件共15人，统计数据如此悬殊正是由于两级法院对信访案件采用不一致的登记统计方式所致。
我市现使用的信访案件登记系统仍不尽科学，其无法自动识别同一信访人的信访案件，故此，使用该系统进行登记会造成重复登记。由于缺乏完善的信访登记系统而仍以传统的方式登记处理信访案件，不利于在法院建立合理考评机制、理顺法院与地方党政机关的信访接待工作，以及从根本上提升法院司法终局的权威性。
3.信访对接部门仍未建立。《广东法院涉诉信访工作规程（试行）》规定，信访终结不息访的，人民法院应将信访案件移交函层报省法院，由省法院将相关材料移送省处理信访突出问题及群体性事件联席会议办公室。但在实践中，该联席会议办公室的机构设置、具体职能、信访案件如何交接等均无明确规定，法院如何将不属于其职权范围内的信访事件或信访终结的案件成功导出法院并防止踢皮球现象出现仍然是立法上的盲区。如何畅通诉访分离的“出口”，还需要立法进行进一步规范。
四、涉诉信访的实践反思
（一）宽松的信访环境加大涉诉信访工作的难度
法院作为群众利益纷争的集中地，承担了大部分的社会维稳工作。据有关资料显示，20世纪90年代以来，我国法院涉诉信访数量激增并持续影响至今，最高峰时期全国各地法院信访总量达到10691048件[2]。面对大量的信访问题，法院信访工作系统穷于应付，缺乏解决信访问题的权威性授权和全局性控制能力，既难以有效防止大量信访问题的出现，也难以有效解决或缓解已有的信访问题。
宽松的信访环境,客观上对于改变党政司法机关工作作风、快速高效处理民刑案件、纠正错捕错判案件起到了一定的积极作用，但实践证明，这种“春风化雨”式的政策干预方式无法根本解决信访量激增的现实困境，反而在一定程度上刺激了公众信访的热情，甚至助长了歪曲事实、无视法律秩序的缠访闹访行为。在这样的信访大环境下，涉诉信访的理念转变及功能矫正绝非一朝一夕就能收效。
（二）司法体制不健全使涉诉信访法制化进程遭遇阻力
首先，案多人少、有责无权的矛盾使法院应对涉诉信访能力有限。法院的工作性质和工作特点决定了其必然处于化解社会矛盾的风口浪尖，不论其对纠纷处理的过程、结果是否符合法律规范，只要当事人不满，则可能转向涉诉信访寻求解决。但是，信访工作人员由于非属案件承办人而无法对信访人作出有针对性的回应或疏导，在转交部门承办人之后也缺乏相应的监督、约束能力；或由于信访诉求非法院职权范围而使涉诉信访处理效率低下，比如很多执行案件由于被执行人无可供执行的财产导致难以执行，不少信访当事人则企图将商业风险转嫁给法院，希望法院替代债务人履行义务，即使法院通过其他相关部门为信访人寻求解决问题的途径，但由于机关部门之间未建立转办后的反馈机制而使法院信访部门无法及时掌握信访案件的处理结果，涉诉信访工作常陷于被动局面。
其次，矛盾纠纷激烈，诉讼成本高昂导致涉诉信访案件频发。当前各类经济纠纷层出不穷且审理难度不断加大，特别是房屋拆迁、农村宅基地、房地产纠纷等群体性纠纷案件，往往牵一发而动全身，处理稍有不慎则会引发群体性维稳事件。法院在处理该类案件需要谨慎调节多方主体的利益，程序繁琐，历时长但见效慢，有时甚至造成当事人在诉讼中“赢了官司，输了钱”的尴尬局面，容易引发信访案件。
再次，法院自身的审判质效存在问题。由于目前法官队伍的素质参差不齐，一些法官在政治素质、业务能力、道德修养等方面还不能满足新形势下审判工作的需要，适用法律水平较低，办案效率不高，致使一些案件在实体和程序方面不同程度地存在瑕疵，有的法官存在重审结案件轻审判效果、重适用法律轻人文关怀的错误倾向，对当事人疏于沟通疏导；还有个别法官执法不廉、以权谋私，办人情案、关系案、金钱案，司法救济中少数的不公正现象被放大，致使当事人不服裁判而不断上访。
（三）公众依法信访的法律理念仍未形成且诉讼能力低
我国在法治建设过程中仍存在很多不成熟的地方，涉诉信访制度的发展则是一个侧面反应。由于我国当下法律体系与司法制度引自西方法治发达国家，与我国传统法文化理念缺乏有机融合，特别是程序正义、法律事实、举证责任等理念，尚未为多数民众所知晓和接受，尤其是来自社会底层或偏远区域的民众，不了解法律知识，不熟悉诉讼规则，在利己思想或投机心理的驱使下，希望通过缠访闹访等形式引起领导层的关注，利用涉诉信访所开辟的绿色通道，直接与掌权者对话，以达到快速处理纠纷的目的。在目前诉访分离的实践中，信访人仍习惯性地将矛盾推至信访渠道，对司法救济存在抵触和排斥心理，信访部门仍需要花大力气做好涉诉信访的引导工作，以树立司法公信。
五、涉诉信访的制度构建
社会信访制度的建设在很大程度上依赖政治民主的建设和司法体制的改革。博登海默说过：“只有那些以某种具体的和妥切的方式将刚性与灵活性完美结合在一起的制度，才是真正伟大的制度”。我们要在平衡民意表达与司法权威的基础上，不断完善我国涉诉信访制度体系，在充分领会司法改革精神和方案的前提下，推动涉诉信访工作向前发展。
（一）以诉访分离为核心设计，完善涉诉信访配套制度建设
1.建立访的移交制度。应尽快完善联席会议办公室相关办事规则，建立以中央为主导的各级地方信访对接办公室，以便将穷尽司法程序及法院信访程序案件导出司法机关。另外，以“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，按照“法院管法律、政府管稳定”的工作方向，逐步建立将息访责任向地方有关部门移交的长效机制，从而改变普遍存在的法院无条件包案的现状，规范涉诉信访整体秩序。
2.完善信访终结制度。简化信访终结申请程序，强调上级法院的监督管理功能而不干预下级法院对信访案件终结的审查处理，从而缩短审查时限。另外，法院各部门之间统一诉访界限标准，加大引导和说服工作力度，充分发挥诉讼与信访在应对民众诉求时的不同制度优势，实现诉讼指引与信访处理两者之间的功能互补；以听证作为涉诉信访终结的有力支撑，通过公开听证查明事实，分清责任，并将听证内容向信访人和有权处理信访事项的行政部门送达，保证复核程序的公开性、复核意见的公正性和公众对信访终结程序的信任度，减少缠访闹访事件。
3.建立访的惩戒制度。信访作为人民群众利益表达机制，决定了我国信访立法总体柔和，强调了对群众的人文关怀，却缺乏相应的惩罚机制。事实上，疏导救济与处罚惩戒并用才是解决涉诉信访难题的有效措施，尤其在处理上访老户问题上，应当采取“该缓则缓，该强则强”的态度，避免涉诉信访工作陷人无原则迁就的困难境地。笔者建议在完善信访终结制度的基础上完善对访的惩戒制度，制定操作性强的实施细则，在保障群众权利的同时维护政府公信。
4.建立涉诉信访档案管理制度。法院在信息化建设过程中，统一上下级部门的信访登记系统，建立涉诉信访档案化管理，推动涉诉信访类型化处理，做到“一访一档”，对多次信访的不再重复登记，实现信访案件的全程监控和信息储备。此外，包括法院信访部门在内的各级信访机构建立档案联网系统，将不属于“诉”的处理终结的信访案件导出司法程序；将属于“诉”的信访案件在业务系统内进行案件交办、转办，便于信访工作人员及时追踪跟进，也便于本级各部门及上级部门复查和监督，提升涉诉信访案件处理效率。
（二）遵循司法改革规律，推进司法体制建设
1.树立法治思想，维护司法公信。司法机关要以司法改革为契机，一是内强队伍建设，提升法官职业素养及业务水平，在“员额制”规定中真正遴选出政治觉悟高、业务能力强、道德素质优的人才进入法官行列；二是外强法治宣传，要立足司法为民，以公开促公正，用实际行动积极回应老百姓的法律需求，逐步扭转部分群众“信权不信法”“信钱不信法”“信访不信法”的局面，增强全社会厉行法治的积极性和主动性。
2.不断改革和完善司法程序，切实解决各种司法难题。虽然诉访分离后，执行信访案件不再直接影响法院的信访工作考核指标，但当事人对执行投诉比重较大，仍是困扰法院信访的难题。故此，可以通过降低司法救助启动门槛，对特别困难的案件当事人，如劳动争议、追索赡养费、工伤、交通事故及其他人身损害赔偿等案件通过减免诉讼费的方式，让社会底层群体切实感受司法人文关怀，从源头上降低信访数量。考虑到诉访分离后，该类案件因未穷尽司法程序而属于“诉”的范畴仍由法院执行，故可在执行部门落实领导责任制，由一至两名执行员专门负责启动司法救助程序并接待投诉信访案件，并及时向专门负责的领导请示汇报，加快执行信访案件的处理效率。
3.健全法院运行机制，全面提升审判质效。2014年12月23日，最高法作出了取消对全国各高级人民法院考核排名的决定，体现司法理念的重大转变，既尊重了司法工作规律，也凸显了法官主体地位。司法系统在运作机制上应通过自上而下的改革，以提高审判质量和监督法官行为为评价指标，取消诸如上诉率、再审申请率等不合理的考核指标，遵从“法律之外没有别的上司”的审判宗旨，让法官真正回归审判。另外，在现行体制下，法院难免要担负“维稳”任务，而这一任务又主要通过法院涉诉信访工作来体现，法院作为司法裁判机关要敢于转变“维稳”观念和方式，回归审判本职，通过高效公正的司法裁判维护社会秩序，真正维护社会稳定。
4.合理整合司法人员，有效应对涉诉信访。实践中，涉诉信访案件的处理多由立案庭负责，在今后的改革中，可考虑由立案部门及纪检监察部门共同负责，这样的人员配置除了可以对信访人反映的案件实体及程序进行及时纠错或引导外，还可以对信访人所反映的法院工作人员的作风、廉政等问题及时作出处理，实际上加大了信访部门的实质权力，加强其掌握并处理涉诉信访案件的自主性。
（三）涉诉信访的社会环境建设
社会信访是一个法律问题，更是一个社会问题和政治问题，需要依靠外部环境的不断改造，而思想观念的转变是最重要的但也是最困难的，主要包括政府和公民法治意识的增强。我们应在尊重中国法制现状的同时，强化公民法律意识，一步步缩小传统人治思维与法治精神的差距，转变政府工作思维，摒弃以“刚性维稳”的行政导向，充分尊重并发挥公众参与的民主政治运转规律，提高依法行政能力和社会治理能力，注重民生关切，达到共建和谐社会和公信政府的目的，这必将是新时期国家治理需要努力的方向，也将是一个复杂而艰难的转变过程。
（课题组成员：钟菁、陈华；执笔人：陈华）
来源:广东法院网