关于审判权与执行权相分离的调研
省法院执行局课题组
为落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”要求，广东省高级法院起草了《广东省实行审判权与执行权相分离的体制改革试点方案》（以下简称《方案》），在《方案》获得最高法院和广东省委深化改革领导小组批准后，现已开展审执分离改革试点工作。为进一步推进审执分离改革，广东省高级法院成立了以广东省高级法院党组成员、执行局局长许佩华为组长的调研组。调研组全面梳理了广东省审执分离改革的基本情况和国内其他省市（区）审判权与执行权相分离改革情况，认真总结了当前审执分离改革存在的问题和困难，并结合广东执行工作实际提出了深入推进审执分离改革的意见和建议。
一、广东省审判与执行权分离改革试点的基本情况
十八届四中全会之前，广东法院为了规范执行权行使、加强执行权监督，防止执行权过于集中，已经开始探索执行分权改革措施。一是在执行局内部实施分权，把执行分段为执行调查、执行控制、执行处置、执行监督等阶段，交由不同执行人员分别行使，互相监督制约。如广州白云法院、湛江遂溪法院采取分段集约“流水作业”，分设文书组、查控组、处置组等不同工作机构，分段集约办理执行案件。二是把部分执行职能从执行局调整到法院其他部门。如2008年全省法院把委托执行拍卖事务交由法院司法行政装备部门管理；又如2009年3月《广东省高级人民法院关于办理执行程序中追加、变更被执行人案件的暂行规定》，把五类事由的追加被执行人的申请以及执行异议、复议案件交由相关民事审判庭负责审查。
党的十八届四中全会以后，广东省高级法院在2014年底组织专人开展调研，在此基础上起草了《方案》，2015年2月14日报经广东省委全面深化改革领导小组审议通过。2015年4月1日，报经最高法院批准同意。《方案》的主要内容：（1）实行裁判权和执行权分别由法院内部不同的部门实施，设立执行裁判庭（裁判团队），实行执行裁判权与执行权分离。(2)探索执行机构垂直管理，上级法院执行局对辖区法院的执行工作实行统一管理、统一指挥和统一调度，对执行案件集中管辖，执行人员统一调度。(3)根据案件情况在部分基层法院探索设立跨行政区划的执行分局，接受市法院执行局的指令，按照就近被执行人或者被执行财产、或者根据事务集约的原则从事具体执行实施行为。实现执行机构与诉讼法院适度分离，在法院和法院之间强化两权分离。
根据上述《方案》，综合参考经济状况、案件数量、人员配置等因素，广东省确定了具有典型意义的四个地区作为审判权与执行权分离改革试点法院，包括：经济发达、案多人少的深圳，经济较发达、案件数量较多的佛山，经济一般、人员较多的汕头，经济欠发达、管辖地域大的茂名等四个法院。试点法院结合各地实际，分别向广东高院报送了体制改革试点方案，现正稳步推进改革试点工作，各试点法院的特色是：
（一）汕头。一是改革执行机构。将汕头中院执行局变更名称为汕头法院执行局，定编为正处级机构；汕头法院执行局设6个正科级内设机构，即执行指挥中心办公室和五个执行分局。基层法院撤销执行局，在四个基层法院设立执行裁判庭机构，加挂在民事审判部门。二是改革案件管理。试点法院执行案件由汕头中院执行局统一管理、统一指挥和统一调度。试点法院（法庭除外）的执行案件由市中院执行，纳入市中院的案件管理系统。执行过程中产生的执行异议案件和涉执行诉讼一审案件的审查、审理工作，指定相应基层法院管辖。三是改革执行权运行模式。执行命令、控制性执行措施的采取原则上由执行员自行作出决定并实施，并承担相应的责任；处分性执行措施及其它重大执行措施的采取，由执行员拟出初步意见，报执行局负责人批准后实施；法律明确规定必须由院长审批的，按规定层报中院院长审批或者由中院院长授权试点法院执行局负责人审批。
（二）佛山。一是设立执行裁判庭（裁判团队），实行执行裁判权与执行权分离。佛山中院新设立民五庭作为执行裁判庭，专门负责执行裁判工作，将目前分散在执行部门与民事审判部门对执行争议以及涉及执行诉讼的裁判事项，统一划归该庭负责审理。同时，为了便于执行与破产制度的相互衔接，民五庭除审理执行裁判案件以外，还负责审理破产案件。执行裁判庭下设若干个裁判团队，成员由主审法官、法官助理、书记员组成，实行审判长负责制。各区法院均决定在执行局之外设立专门的裁判团队负责执行裁判案件，将有关执行争议以及涉及执行诉讼的裁判事项划归该团队负责，裁判团队归口指定的民事审判庭管理。二是特定执行事务上提集中办理。将执行工作中的涉及财产调查与控制的大量事务性工作，集中在中院执行局查控网平台完成。推动建立全市法院统一的执行财产处置平台和失信惩戒平台。三是优化执行队伍，执行局保留一定数量法官，设立与员额法官同等待遇的执行长，对执行团队所办理的案件负责，推行“扁平化”的管理模式。
（三）茂名。一是调整机构。设立执行分局跨区集中管辖执行案件，设立独立于执行局执行裁判庭，负责对执行争议、涉执行诉讼案件的裁判及执行信访的受理。二是调整职能。中院执行局负责发布执行命令和组织执行实施工作。三是建立执行团队办案机制。一个执行团队由若干名执行员十1名书记员十1名辅助人员十1名法警组成。
（四）深圳。改革执行权运行模式，把执行权区分为执行决定权、执行实施权和执行审判权。执行决定庭负责作出执行裁定、决定、命令等；执行局行使执行实施权，按执行决定庭的裁定、决定、命令实施具体的执行行为；执行裁判庭行使审判权，负责办理执行异议、复议和涉执行诉讼案件。
二、国内其他省市审判权与执行权相分离改革情况
为推动审判权与执行权相分离的体制改革，最高法院先后选定浙江、江苏、上海、广西、河北唐山等省市作为试点。从上述各省市向最高法院报送的试点改革方案看，改革主要体现在以下几方面：
（一）设立独立于执行局的执行裁判庭，实行执行实施权与执行裁决权分离。执行局仅负责执行实施，而将执行审查权中的执行异议审查权、复议审查权从执行局剥离出来，由执行裁判庭行使，如浙江、江苏、广西等。而上海与河北唐山市的方案中，除上述执行裁决事项外，还将分散在各业务庭的涉执行诉讼审判权统一归口执行裁判庭行使。唐山市则撤销基层人民法院执行局，设立执行裁决庭、纳入审判机构序列，依法审理由本院管辖的涉执行诉讼一审案件；审查处理执行异议案件；审查处理涉及执行裁决的申诉案件。
（二）确立由高级法院执行局为主的垂直统一管理体系。江苏参照检察系统反贪局规格设置不同于审判系统的执行机构，执行局局长由所在法院党组成员兼任，执行局内设机构与法院其他业务庭平行。各级法院执行局管人、管案、管事相统一，相对独立。上下级执行局之间是领导与被领导关系，以保证执行局在纵向上行使司法监督和行政管理双重职能，即上级法院既能对下级法院的执行工作行使司法监督权，又能对下级法院的执行力量行使统一协调、统一指挥和统一管理的行政命令权；在横向上确立全省法院执行工作一盘棋思想，建立跨地区案件协调执行工作机制，改变各个法院各自为政的现状，整合执行资源，形成执行合力。上海市拟建立全市法院统一管理、统一指挥和统一协调的执行工作机制。执行局实行局长负责制，办案上采用执行长负责的执行工作模式。制定执行工作责任制实施办法。完善执行质效评估机制，根据执行工作特点，建立分类、分级的业绩评估体系。广西区将执行指挥中心作为相对独立的二级法人机构归口法院管理，人、财、物相对独立、垂直管理。按照“党委政法委领导、各联动部门参与、人民法院主办”的构建模式，对全区执行指挥中心统一管理、统一指挥、统一调度。自治区高院设立广西执行总局，各中院设立执行分局，各基层院设立执行支局。河北唐山中院执行局与市执行指挥中心一套人马两块牌子，实行合署办公，对执行人、财、物、案实施统一管理。市中院执行局内设办公室、政治处、执行督导处和执行实施处、下设五个执行分局。五个执行分局分别内设办公室，下设三个县(市)区执行大队。
（三）推行执行局工作人员警务化。将执行局政法编制内行使执行实施权的人员成建制转为司法警察，纳入司法警察序列。新进执行局人员按照招录司法警察的规定录用。从事执行工作的司法警察行使执行员职责，办理执行实施案件。
三、审执改革存在的困难和问题
从调研情况来看，推进审判执行两权分离改革存在不少困难和问题，影响了审执改革试点工作的进展与成效。主要是五个方面：
（一）执行裁判庭是否留在执行局。部分试点法院新设立的执行裁判庭仍保留在执行局，部分试点法院将执行裁判庭从执行局分立，成为与其他审判业务部门平行的部门。执行裁判庭留在执行局的主要理由是便于执行裁判权与执行实施权的协调。执行裁判庭从执行局分立的主要理由是在法院内部实现执行裁判权与执行实施权的彻底分离。
(二)执行局是否保留执行决定命令权能问题。有的法院改革方案中提出，在执行裁判权从执行局分离后，继续将执行决定命令权与执行事务实施权彻底分离，执行决定命令权由执行决定庭行使，执行局只保留执行事务实施权。将执行决定权剥离执行局，人为地割裂了执行实施权的合理运行，如何保障执行效率将成为困难。
（三）执行局是否保留法官问题。执行人员队伍如何构成，争议很大：有的认为，执行裁判权剥离执行局，无须保留法官；有的认为，执行人员队伍应由执行法官、执行员组成，确保执行效率。由于存在争议，当前执行队伍不稳定。部分法院反映，执行法官包括一些执行局的领导，担心入不了法官员额迫切要求离开执行局。佛山中院在改革前期尝试执行局不设员额法官，造成了执行队伍人心不稳，十个有法官职称的人九个想调离执行局。
（四）是否实行执行员单独职务序列，是否实行警务化问题。 虽然《民事诉讼法》第二百二十八条规定：“执行工作由执行员进行。”但是国家立法机关和最高人民法院没有对执行员的法律地位和职能进行明确，人员管理上也没有单立执行员序列，对执行员的任职条件、招录、任免、考核、定级、福利待遇和职业保障等均未作规定，各级法院又无此权限。而执行警务化问题，则面临司法警察配比限制、入职条件限制、个人意愿等问题。
（五）与现行法律冲突问题。在中级法院辖区设立统一的市法院执行局，在部分基层法院设立跨行政区划的执行分局后，执行案件属于中院的案件还是基层法院的案件？若属于中院的案件，执行异议案件由中院受理还是基层法院受理？若属于基层法院案件，因执行分局相对独立于基层法院，法律文书加盖执行局的章还是基层法院的章。司法警察办理执行实施案件的合法性问题？基层法院撤掉现有的执行局，执行人员包括进入院领导班子的执行局长的安置，也存在一定困难。
四、深入推进审执分离改革的对策和建议
面对上述困难和问题，我们认为，改革应坚持有利于破解执行难，坚持遵循执行权运行的基本规律，坚持有利于稳定和提升执行队伍素质。各试点法院可以在符合中央关于审执分离改革要求的基础上，结合当地实际，创造性地大胆探索。
（一）认清审判执行两权分离改革方向，坚持深化内分模式
目前关于两权分离改革的观点概括起来主要有三种：一是外分模式，即由法院之外的行政机关负责执行工作；二是内分模式，即仍由法院负责执行，但在法院内部深化两权改革；三是深化内分、适度外分模式，即在法院内部深化两权分离，同时将非诉行政执行、刑事案件财产刑等外分出法院。
我们认为，两权改革基本模式应为深化内分模式。主要理由如下：（1）外分需要付出巨大的立法修法成本。需要重新修订民事诉讼法、法院组织法等一系列法律和两高的相关司法解释，新的执行机关需要重新制定相应的实施条例和操作规范。这项工作程序复杂、耗时漫长、投入巨大。（2）新建机构和队伍需要付出巨大的成本。执行工作专业性较强、对人员素质要求较高，重新组建新的机构、重新选拔和培训新的人员，涉及机构、编制、人员分流等大量事项。同时新的机构理顺工作管理体制和运行机制，调整或新增办公场所、重建办公办案系统、以及完善各种物质保障都将耗费大量的人力、财力。（3）大量增加当事人的诉累。外分后当事人诉讼在法院，申请执行需要到另外的机构，而且大量的对执行不服导致的执行异议复议或异议之诉，又需要重新回到法院，或由于两机构职责分工不清推诿，造成当事人在执行机关和法院之间来回奔波，增加大量执行成本。（4）可能造成审执部分脱节，审判不兼顾执行。由于办案压力或个人素质等问题，目前一些审判部门做出的判决裁定主文表达不清，导致一些文书执行时有争议或者根本无法执行，经常需要审判部门做出解释或由执行部门努力做和解工作来弥补裁判文书的不足。（5）法院近些年来取得的进步可能受到挫折。近年来，人民法院为解决执行难做了大量基础性工作，特别是加强执行信息化、加强执行联动、不断强化执行信用惩戒，逐步找到了一条基本解决执行难的新路子。如果外分，这些探索和努力有可能暂时停滞或被束之高阁，在一定程度上减缓解决执行难的进程。（6）外分可能与本次司法改革去地方化的目标相悖。外分后，执行工作由地方行政部门负责，受地方党政机关领导，为了地方利益，部分执行案件可能受到干扰，地方和部门保护情况增多，造成老百姓对执行工作更加不满。
（二）科学界定执行权能，实现执行裁判权对执行实施权的有效监督
对于执行裁判权是留在执行局还是从执行局中分离，实践中存在争议。我们认为，应将执行裁判权从执行局彻底外分，设立专门的执行裁判庭，以实现执行裁判权与执行实施权的彻底分离。主要理由为：（1）执行裁判权是一种判断权，具有司法权的属性，是被动的、中立的、终局性的，与审判权基本相同，也可以叫执行审判权；而执行实施权是采取执行措施、进行执行活动的权力，具有行政权的属性，是主动的、积极的、强制性的权力。两种权力的性质、办案理念和适用的办案程序均不同。（2）执行裁判权主要是对执行实施过程中产生的争议事项进行审理和裁断，如执行异议复议、异议之诉、执行监督等，主要任务是对执行实施行为进行监督，两者混在一个部门不利于提高监督的质量和独立性，不利于当事人的服判息诉。（3）两者的管理体制不同。上下级法院在行使执行裁判权的过程中是指导与监督的关系，而上级法院对所辖法院的执行实施工作实行统一指挥、统一管理、统一协调。如果两种权力都由一个部门行使，上下级法院之间的管理体制就很难确定。这也是导致上下级法院执行局之间关系混乱的原因。
但是否全部执行裁判权都交由执行裁判庭行使，我们认为也应区别情况，坚持以下原则。即执行裁判庭主要负责对执行局执行实施过程中产生的争议和引起的衍生诉讼案件进行裁判，以及对仲裁裁决和公证债权文书是否不予执行进行审查，实际上承担对执行实施进行监督和对仲裁、公证债权文书能否进入执行进行审查的职能；而对属于执行实施阶段所需要的全部执行实施权和部分具有行政权性质的执行审查权（如执行请示案件和执行协调案件、执行督促案件、涉执行实施的申诉信访）等应全部归属于执行局。从而既能使两个部门分工和定位明确，又给执行局保留必要的决定权、审查权，有利于执行局全力以赴专心做好执行实施工作。
（三）尊重执行规律，构建科学的执行管理体制和管理体系
审执分离改革后，将执行裁判权从执行局分离出来，执行局的职能就是单纯的执行实施，其职权就是具有行政权性质的执行实施权和部分执行审查权。根据上述特点，我们认为应该对现行的执行管理体制和管理体系进行重新构造。
1．将现行的统一指挥、统一管理、统一协调执行管理体制改造为统一领导、统一管理、统一协调的执行管理体制。上级法院从原来的主要管案向管案、管事、管人相结合。上级法院有权统筹调配所辖法院的执行案件、执行力量、组织开展各类专项活动，有权对下级法院执行机构的设置、执行局领导的任免提出建议，下级法院执行局领导的任免要经过上级法院执行局的批准，以改变目前上级法院执行局对下领导不力、指挥不灵的问题，改变各地法院执行案件不均衡、忙闲不均的问题，改变执行办案中的地方保护和地方干扰问题。
2．重构各级法院执行局的机构设置。最高法院参照司法行政部门监狱管理系统设置执行总局，相对独立（因为和其他审判业务部门的工作性质、理念、管理体制等不同），统一对全国法院执行实施工作进行统一领导、统一管理、统一协调。执行总局下设执行指挥中心、执行协调指导办公室、执行综合办公室和执行申诉信访办公室等部门。各高级法院设执行局，内设机构除上述四个部门外，还可以根据是否办理执行实施案件情况增设执行实施处，不断加强对全省法院执行实施工作、执行人员的统一领导和统一管理。
最高人民法院机构架构图
高级人民法院机构架构图
3．重点改造中级法院和基层法院执行机构的设置。中、基两级法院是办理执行实施案件的主体力量，需要根据执行案件的特点重新整合。为加强案件和执行力量的统筹，可探索在市中院设立统一的执行局，管辖全市法院的执行案件和执行人员，根据案件情况可以设立与高级法院相对应的内设机构以及若干跨基层行政区划的执行分局。案件多的基层法院可以单独设立执行分局，也可以根据案件需要，设立办理专门类型或专门标的执行案件的执行分局，如专门办理党政机关军队等特殊主体、专门办理不动产执行等类型案件的执行分局等。案件少的原基层法院可以设执行支队或巡回办案团队，以继续方便当事人申请执行。这样改革以后，基层法院可以真正实现审判权与执行权的彻底分离，基层法院可以专司审判工作，执行工作也可以更加集中，更加专业化。
中级人民法院及辖区基层法院机构架构图
（四）科学组建执行团队，构建高效的执行权运行机制
按照执行权运行内在要求，以法官为核心在执行局内组建若干执行团队，并明确执行人员的职权关系、配置方式。执行团队由执行法官、法官助理、法警、书记员及其他执行辅助人员组成。对于重大、疑难、复杂的案件，人民法院可以通过随机产生的方式，组建由三名执行法官组成的执行团队开展执行工作。将执行局局领导、执行局内设机构部门正副职配置在执行一线担任执行长，办理执行案件。对于重大、疑难、复杂的案件，可以直接由执行局局领导、执行局内设机构部门正副职担任执行长的执行团队办理。
执行团队中，执行法官履行以下职责：（1）指导、督促、检查执行团队成员完成执行工作；（2）依照法定程序和审限执结案件，完成规定的办案任务；（3）组织、领导、指挥执行团队开展重大执行活动；（4）根据工作需要，将案件报请专业法官会议讨论；（5）依照规定，将案件报请主管副院长（局长）提请审判委员会讨论决定；（6）统筹安排执行辅助事务；（7）组织落实执行团队业务学习、执行答疑、息诉罢访、廉洁自律工作；（8）负责日常执行团队的执行案件质量管理、流程管理。（9）完成院局领导交办的其他工作任务。
法官助理履行下列职责：（1）依照法定程序和审限执结案件；（2）制定执行方案、依法采取执行措施，促使被执行人履行法律文书确定的义务。（3）协助执行法官组织开展执行活动；（4）督促执行信息录入、案件报结和卷宗整理归档等执行辅助工作及时完成；（5）统筹本人承办案件的执行辅助事务。
执行团队人员配置及职权关系图
（五）坚持人员分类管理，建设一支职业化、专门化的执行队伍
执行裁判权从执行局分离出去后，执行局的业务更加集中，目标更加明确，但在推进执行实施中仍然会面对各种复杂的法律和技术、执行措施方法等问题，而且执行行为直接涉及公民法人的财产权、名誉信用以及公民的人身权、自由权等各种切身利益，需要执行人员熟悉相关法律法规，对各种权益和需要采取的执行措施作出准确判断和决定，对决定采取的执行措施能够迅速精准落实到位。因此对执行队伍的素质要求不仅没有降低，而且要求更加职业化、专业化，要求各类执行人员的分工更加明确、配合更加协调。在具体的执行过程中，既需要有较高法律素养的人员对执行标的的权属、给付数额多少等作出审查，对需要采取的执行措施，执行程序的推进、中止、终结等作出裁定决定，也需要有较强执行力的人员对决定采取的执行措施快速落实到位。这两类人员必须互相支持、密切配合。因此，办理具体的执行案件应采取团队模式，即组建1（执行法官）+N（法官助理）+N（书记员）的执行团队，每个执行分局除综合部门外可以根据人员数量和案件情况组建若干个执行团队，每个团队承担合理的办案数量。为确保团队办案质量，执行法官负责指挥整个团队的工作，作出相应的执行裁定决定，发布执行命令，并对团队办理的案件质量负总责。法官助理和书记员按司法辅助人员管理，定期晋升。
（六）加强顶层设计和立法、修法工作，不断破除影响改革的各种障碍
《民事诉讼法》第二百二十四条及《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第10条至16条规定，人民法院制作的已发生法律效力的民事判决、裁定，以及刑事判决、裁定中的财产部分，由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行人财产所在地人民法院执行；其他主体制作的依法应由人民法院执行的法律文书，由被执行人的住所地或者被执行的财产所在地人民法院执行。《民事诉讼法》第二百二十五条、第二百二十七条规定，执行行为的异议审查由作出执行行为的人民法院管辖，对异议审查不服提起复议的，由上一级法院管辖；对执行标的的异议审查由作出执行行为的人民法院管辖，对异议审查不服提起诉讼的，由执行法院管辖。这些有关管辖的规定限制过严，与拟推行的统一领导、统一指挥、统一协调的管理体制和中、基层法院执行案件统一由市中院统一管辖的改革方案相矛盾，因此需要对《民事诉讼法》的相关规定进行修改。另《民事诉讼法》第二百二十八条规定：“执行工作由执行员进行。”但目前实际负责执行工作的是法官、法官助理和书记员，而且全国法院自上至下都没有单独设立执行员这个序列。中组部、最高人民法院在《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》中将法院人员总体分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三大类，将执行员列为审判辅助人员。执行员的职责、权利义务、任职条件与法官助理存在较大差异，故要给执行员一个恰当的身份，明确其职责、权利义务、履职条件、福利待遇、职业保障、晋升途径等，保持队伍稳定，而不是笼统的审判辅助人员名称，参照法官助理来管理。
因此，上述执行改革，无论是涉及执行管理体制的改革，还是执行案件管辖的改革；无论是开展执行员单独序列试点工作，还是司法警察负责执行实施工作，很多都是在现行法律框架内无法完成和落实的，都需要中央和最高法院做出明确的规定，制定具体的改革方案，需要修改法律和司法解释的，要抓紧修改；需要重新立法的，要抓紧立法。目前，尤其要借制定《民事强制执行法》的机遇，将需要改革的一些深层次、关键性问题在这部法律中予以统一解决，以破解执行改革中的法律障碍。
（课题组组长：许佩华；成员：任宗理、蒋先华、卫东亮、庄绪义；执笔人：蒋先华、卫东亮、庄绪义）
来源：广东法院网