人民法院司法建议工作的实证分析与完善
——以近年来韶关两级法院司法建议数据为研究蓝本
韶关市中级人民法院课题组
我国当代司法建议制度起源于上世纪50年代，是我国司法实践中的一种特有现象，曾在打击犯罪、治安防范等方面取得了良好的效果。2007年，最高院出台《关于进一步加强司法建议工作构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》（下称《通知》），对做好人民法院司法建议工作提出了具体要求。2012年，最高院印发《〈关于加强司法建议工作的意见〉的通知》（下称《意见》），进一步规范了人民法院司法建议程序、内容和文书格式，为实现司法建议工作的制度化、长效化奠定了基础。近年来，韶关法院按照上级法院的统一部署，通过加强管理和技术支持，迅速推进司法建议工作的发展，司法建议工作逐渐成为两级法院的重点工作之一。本文以韶关两级法院近三年来的司法建议工作数据为研究对象，用适当的司法数据收集方法、统计分析方法，对数据进行整理分析，了解和掌握有关情况，找出该项工作的短板，提出具有针对性的解决对策，以期完善和促进韶关两级法院司法建议工作。
一、韶关法院司法建议工作基本情况
近年来，韶关两级法院通过完善司法建议管理机制，规范司法建议工作流程，司法建议的质量进一步提升。各法院针对审判执行工作中发现的问题，在清楚指出问题表象的同时，更加注重剖析深层次原因，并运用易于被有关单位重视、采纳接受的表述方法，充分阐明提出司法建议的理由和依据，增强了司法建议内容的可接纳性和可操作性。此外，市中院健全了司法建议长效工作机制，对全市法院司法建议工作情况形成按季通报机制，督促干警在狠抓执法办案第一要务的同时，依法履行好司法建议职责，有效地促进了韶关两级法院司法建议工作的持续发展。根据广东省法院粤高法〔2013〕281号文有关司法建议工作量化考核办法，司法建议反馈率的参考值为60%以上，采纳率的参考值为50%以上。2013年至2015年，韶关两级法院共制发司法建议869件，收到反馈562件，被采纳547件，反馈率、采纳率分别为64.67%、62.95%，均已达到省法院设定的参考值。具体情况如图1所示，2014年韶关两级法院制发的司法建议数较多，共制发348件，2015年由于取消了对司法建议数量的硬性考核，制发的司法建议数同比降幅较大，全年共发出司法建议229件，较2014年同期减少34.20%，一定程度上反映出各法院制发司法建议更为谨慎和客观。在所发出的司法建议中，被同级党委领导批示肯定的司法建议有9件，始兴县法院《关于行政与司法对接婚姻解纷程序的司法建议》被评为2013年度全省法院优秀司法建议。
图1 司法建议工作数据情况
二、韶关法院司法建议工作特点
（一）司法建议各业务领域差异较大
根据司法建议涉及的案件法律性质，韶关两级法院司法建议大致可以分为五类。第一类是针对民商事审判中发现的有关政府监管部门、企事业单位、社会团体以及其他组织在制度上、工作上存在问题，建议他们健全规章制度，堵塞漏洞，提出改进和完善管理工作的建议，该类建议占比司法建议总制发量的47.60%；第二类是针对行政诉讼中发现的有关行政机关违法行政或是虽不违法但缺乏合理性所提出的司法建议，该类建议占比司法建议总制发量的29.45%；第三类是针对在刑事领域发现的某类多发犯罪案件或者侦查机关收集证据、审查证据等问题，建议有关单位加强管理、严格证据审查的司法建议，该类司法建议占比总制发量的17.81%；第四类是针对执行领域内不予协助执行、拒绝执行或者配合执行不到位所发出的司法建议，该类司法建议占比司法建议总制发量的3.42%；第五类是针对监狱管理部门不符合减刑、假释提请条件而报请的司法建议，该类司法建议占比司法建议总制发量的1.71%。从各类司法建议的占比情况看，民事领域制发的司法建议数较多。
图2 各业务领域司法建议情况分布
（二）司法建议面向的对象较为集中
从韶关两级法院司法建议对象分类看，司法建议的对象主要集中在两大块。其中最多的是面向行政机关及其派出机构，占比61.30%，主要涉及公安、乡镇、劳动社会保障、计生、国土等多个行政部门，当中又以面向公安机关的司法建议较多，占比8.98%，主要是针对侦查过程中证据收集上的漏洞；其次是面向金融企业、国企、民企单位的，占比21.92%，主要集中在银行、保险类金融企业、电信服务行业以及一般民营企业。
图3 司法建议面向的对象分布
（三）司法建议内容以宏观建议居多
从司法建议的内容看，司法建议以要求加强管理、填补制度漏洞方面的宏观建议居多。如建议公司企业加强经营管理、制度管理的司法建议占比13.92%；建议行政机关改进工作方法、堵塞管理漏洞的司法建议占比11.62%；建议行政机关加强对相关行业及从业人员监管的司法建议占比7.83%。上述建议合计占比超过司法建议制发总数的1/3。各类建议内容分布情况详见表1。
表1 司法建议的内容情况
（四）司法建议的采纳率逐年下降
实践表明，司法建议的功能能否得到切实的发挥，关键在于被建议对象是否接受与落实。因此，司法建议被采纳情况是反映其社会效果的重要参考依据，被采纳率越高，说明司法建议客观上所起的作用越大，法院参与社会管理获得的社会效果越好。如图4所示，2013年至2015年，韶关两级法院司法建议的采纳率呈现逐年递减的趋势。其中，2013年韶关法院发出司法建议292件，被建议对象反馈231件，反馈率为79.11%，采纳219件，采纳率为75.00%；2014年发出司法建议348件，被建议对象反馈228件，反馈率为65.52%，采纳225件，采纳率为64.66%；2015年，因最高院决定取消部分考核指标，以往考核司法建议数量的硬性指标被取消，司法建议工作趋向理性发展，韶关两级法院2015年发出和被采纳的司法建议数同比减少，共发出229件，被建议对象反馈和采纳103份，反馈率、采纳率均为44.98%。
图4 司法建议反馈情况
三、司法建议工作中存在的问题及成因分析
（一）立法缺失掣肘司法建议功能发挥
人民法院司法建议的主要作用是帮助有关单位堵塞管理漏洞、完善管理制度或建议有关单位做好矛盾纠纷的预防工作。但我国立法对司法建议的规定过于狭隘，使得人民法院的司法建议工作有“虚置法律”、“超越职权”之嫌，直接影响了司法建议功能的发挥。
1.司法建议的法定适用范围过窄。
我国有关司法建议的立法主要散见于《民事诉讼法》、《行政诉讼法》中的个别条文。如《民事诉讼法》第114条规定，有义务协助调查、执行的单位拒绝协助执行的，人民法院“可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议”。《行政诉讼法》第66条规定，人民法院对被告方违反法庭规则的“可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议”；第99条规定，行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以“向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关，根据有关规定进行处理，并将处理情况告知人民法院”。由此可见，法律规定可以提出司法建议的情形仅限于诉讼或执行过程中的特定情形，尽管最高院《意见》明确了司法建议全面适用于各类问题和各单位，但是这一指导性意见只具有系统内部的有效性，不能对接受司法建议的其他机关、企事业单位、社会团体等主体直接发生拘束效力，因而仅用其来对具有综合性特征的司法建议进行制度规范，显然力有不逮。
2.司法建议的法律强制力不足。
由于立法不完善，司法建议的拘束力囿于既有的法律规定中。如上述所列条文中，针对违反法庭规则而又不宜采取司法强制性措施进行惩处的，人民法院可以建议有关单位进行处理，这时的司法建议权是人民法院为维护司法权威所采取的惩罚性、威慑性措施，具有一定的司法拘束力；《行政诉讼法》第99条规定“将处理情况告知人民法院”，这是法律赋予有关机关必须遵守的义务性规定，这种情形下的司法建议权实际上也具有一定的强制力。然而，除此以外的其他情形下，人民法院提出的司法建议因与诉讼行为、执行行为没有直接联系，只是人民法官针对司法实践中发现的问题，向有关单位提出的建议。该建议与其说是一种权力，不如说是一种义务，是人民法院基于司法为民情怀和社会责任担当的自我义务设定，义务的履行对他人不具有拘束力。此时的司法建议没有太多强制性效力，只能通过提升司法建议质量，完善工作机制来增进司法建议的有效性。
3.司法建议缺乏适当的法律理性。
因没有完整的法律程序和标准体系，司法建议的制发主体除了缺乏“合法性”支撑外，还缺少对司法建议“适当性”的理性思考。换言之，人民法院在制发司法建议时应当保持客观、适度、符合一般的理性要求，否则，容易出现滥发司法建议的现象。从韶关两级法院司法建议工作情况看，这种现象是存在的，如针对同一问题，部分法院反复发出司法建议；针对行政辖区内多个乡政府存在的同一类问题，有的法院采取逐个乡政府制发司法建议，但却没有一份抄送给被建议对象的上级单位；有的法院出于政绩考核的压力才制发司法建议。
（二）制发瑕疵削弱司法建议权威
无论是现行法律规定还是最高院的《通知》和《意见》，对人民法院司法建议的发出与否都采用“可以”的态度，即将司法建议权纳入到法官的自由权范围之内。因此，法官个人对司法建议的重视程度、用心程度对司法建议工作具有决定性影响。调研中发现，辖区各法院的司法建议工作制度不尽相同，造成了实际操作不一，各法院的司法建议在对象、格式、程序上呈现不同“形态”，加上文书本身存在的诸多问题，制约了韶关法院司法建议工作向更高层次的发展。
1.司法建议格式有待规范。
（1）文号使用不统一。最高院《意见》对司法建议的格式作出了一定的要求，而且还附以范本，但从抽样检查的情况看，各法院司法建议文书的格式千差万别，特别是司法建议的文号使用存在较多问题，有的甚至是同一法院前后发出的司法建议文号也不一致。如仁化县法院2015年分别发给仁化县住建局、仁化县国土局、仁化县安监局的三份司法建议文书中，分别采用的文号为“2015年仁法建第12号”、“（2015）韶仁法建字第17号”、“韶仁法建[2015]8号”。课题组对韶关两级法院司法建议文号进行了一次随机抽样调查，结果竟无一法院的司法建议文号符合最高院《意见》规定的格式，具体详见表2：
表2 韶关两级法院司法建议格式抽样情况表
（2）文字排版不规整。有的法院在同一份司法建议文书中，出现段间距设置不一、字体大小不同、无故出现空行等问题。如翁源县法院发出的部分司法建议中，主文部分采用了小三号字体，结尾部分却又使用三号字体。南雄市法院发出的部分司法建议中，段间距设置不合理，导致司法建议主文部分的段与段之间出现许多“空行”。这些排版细节上的不注意，直接影响了人民法院司法建议的严肃性和权威性。
（3）结尾缺少联络方式。部分司法建议文书没有注明联系人或者没有联系电话、地址，导致许多被建议对象就司法建议反映的问题和建议无法及时与制发法院沟通协调，于是索性不反馈也不采纳。就此问题，本文整理了部分基层法院司法建议工作数据，在此仅以仁化县法院2015年的司法建议工作数据举例。如下表：
表3 仁化县法院2015年司法建议工作数据
仁化县法院2015年共发出19件司法建议，反馈11件，被采纳10件。在其中注明联络方式的7件司法建议中，反馈率、采纳率均为100.00%，而未注明联络方式的12件司法建议文书中，仅4件得到反馈，3件被采纳，反馈率、采纳率分别为33.33%、25.00%。虽然该组数据不足以说明反馈率、采纳率低与是否注明联络方式有着重大或者必然的联系，但一定程度上反映了注明联络方式在提升司法建议的反馈率、采纳率方面有着较为关键的作用，是司法建议文书不可或缺的部分。
2.司法建议质量有待提升。
从调查情况来看，司法建议文书内容的质量仍有待提升，特别是有的法院单纯追求司法建议数量，忽略了司法建议本身的质量，其内容也不具反馈和采纳的价值。主要表现在以下三个方面：（1）有些司法建议仅仅是个案情况的描述，缺少对问题的归纳总结以及原因分析，甚至有些司法建议不描述案情也不总结问题，只是笼统叙述为“针对××案中发现的问题，提出以下司法建议”。（2）司法建议内容的针对性不强。司法建议是否被采纳的关键在于对策是否可行，是否具有可操作性，这也是该项工作的难点与重点。实务中有的对案情着墨过多，没有直击要害，内容冗长，如南雄市法院2015年发给中国工商银行韶冶分行的司法建议中，描述案情的文字占比全文的78.03%，而司法建议的主文则是寥寥几行关于“加强制度建设”、“加强学习”的宏观建议。（3）有些司法建议言辞犀利，让被建议单位难以接受等等。如南雄市法院2015年发给南雄市雄州街道办事处的司法建议中，点名批评某村委会书记不懂基本职责，没有协助法院出具某村民小组组长身份的证明，并以此建议街道办加强村干部职责培训。
3.司法建议的程序有待完善。
司法建议制发程序上的瑕疵，进一步淡化了司法建议的权威。从调研情况看，主要存在下列问题：（1）签发程序不严谨。根据最高院《意见》第10点意见：“司法建议书起草完成后，交司法建议工作日常管理机构审核，报分管院领导签发。向党政机关发送的重要司法建议书或者审判委员会决定发送的司法建议书，由院长签发。”实践中发现，部分法院对司法建议的签发审核不严、手续不齐，个别法院甚至出现由法院具体制发部门直接越级报送当地党委领导批示的情况。（2）送达程序存在疏漏。韶关两级法院司法建议文书的送达一般是随法院裁判文书一并送达至被建议对象，很少司法建议是在案后专门发出。据不完全统计，2015年市中院发出司法建议20份，其中有近1/4随裁判文书送达至代理律师手中，在进行跟踪回访时发现，有少部分代理律师因种种原因并没有把司法建议交到被建议对象手中。此外，司法建议案结归档工作落实不到位。有的法院因为被建议对象的反馈时间过长没有把司法建议书装订入卷、归档；有的法院把司法建议书装订在案卷正卷中，有的法院把司法建议书装订在副卷中。
（三）影响司法建议效果的外部因素
司法建议是法官根据案件审理情况向特定对象发出的专门建议，一般不向社会和媒体公开，因此，社会公众对司法建议的关注度不高，对司法建议的功能和目的知之甚少抑或是不理解，不明白法院发出司法建议的真正用意，导致司法建议的社会认同度不高，人民法院司法建议陷入了“叫好不叫座”的现实困境。
1.社会尚未形成尊重司法建议的氛围。
权威可以产生自觉认同和服从的效力。事实上，被建议对象是否尊重司法建议、以及如何对待司法建议在很大程度上取决于司法建议的权威，更进一步说是司法的权威。然而，我国司法权威不够理想：涉诉上访不断，案件审而不终，经过社会化程序再行进入诉讼；生效判决不能得到自觉履行，甚至有些行政机关拒不执行法院生效裁判。司法权威的不高让缺乏强制效力的司法建议更捉襟见肘。可以说，司法建议要得到社会尊重、进一步发挥效能有赖于司法权威的提振。
2.部分被建议对象的态度漠然。
近年来，法院对司法建议工作愈发重视，但与制发单位热情高涨相反的是部分被建议对象的反映相对冷淡，导致司法建议采纳率不高，除却制发法院司法建议本身制作质量不高，缺乏针对性等原因外，与被建议对象所持态度也有关系。其一，少数被建议对象在认识上有误区，认为人民法院向其发出司法建议这是在“找茬”、在“挑刺”、在让他们难堪，进而产生抵触情绪，对法院的司法建议不予配合也不轻易表态。其二，一些被建议对象敷衍了事，只是象征性地反馈“已按建议处理”、“根据你院司法建议进行了整改”，然而是否真正得到落实，整改措施如何则不得而知。其三，少数司法建议被无限期搁置，有的被建议对象接到司法建议时不予重视，不予理会，在收到法院回访电话时，又表示没有收到法院的司法建议或者不清楚此事。
3.各方参与的联动监督机制尚未形成。
联动监督机制的缺失是制约司法建议采纳率不高的外部因素之一。一方面，现有的司法建议发给的被建议对象，并未向社会公开，没有充分发挥新闻媒体、社会舆论的监督作用；另一方面，抄送单位的监督作用也未得以体现。司法建议的抄送单位往往是被建议单位的监管单位，希望其协助落实，但是抄送单位大多都没有引起足够重视。
四、关于进一步加强司法建议工作的建议
作为法院积极承担社会责任、延伸审判职能的重要形式之一，司法建议从宏观上来看，既能促进法律的健全和完善、国家政策的及时调整，又有利于节约社会管理成本，有效服务经济发展。从微观上来看，司法建议不仅有利于被建议单位弥补漏洞、加强管理、健全制度，提高工作效率和行业竞争力，而且有利于监督和规范行政行为、市场行为，促进依法行政，营造法治化营商环境，可以有效预防社会矛盾，避免问题的再次发生。因此，为让人民法院司法建议真正发挥作用，有必要加强和完善司法建议工作举措。
（一）完善立法，增强司法建议的拘束力
我国《人民法院组织法》第三条规定，人民法院除了“维护社会主义法制和社会秩序，保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”外，还要“保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行”，同时要求“人民法院用它的全部活动教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律”，而司法建议则是人民法院贯彻执行这条法律的重要方式之一。从我国司法建议工作现状看，明确司法建议的法律地位是人民法院司法建议工作健康发展的前提条件和必要基础。特别是司法实践中，法院在刑事审判领域、执行程序中制发了大量司法建议并收到了较好的效果，反映出人民法院对完善司法建议立法体系的迫切需求。因此，加强司法建议立法，首先，有必要在我国《刑事诉讼法》中增设有关司法建议的规定，与《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的司法建议权并列，进一步形成我国三大诉讼法的司法建议体系制度。其次，鉴于法院在案件审理及执行的各个环节都可能发现相关单位和个人存在纰漏，因此建议将司法建议条文调整到诉讼法总则部分或者开设专门章节予以规定，以此提高司法建议适用的范围广度。再次，细化司法建议制度的具体内容。在立法中予以明确规定司法建议的定位、适用范围、内容、形式、性质、时限和制发程序，并规定法院和被建议对象的相应职责以及强调被建议对象应及时向法院反馈处理结果，以此增加司法建议的法律拘束力。此外，在全国立法的宏观设想之后，在地方性立法层面上亦可形成与之相呼应的制度规定。如建立健全有关司法建议保障措施的立法工作，细化和规范司法建议的具体操作细节，以最大限度地发挥司法建议参与社会管理创新、提升社会管理水平的功能。
（二）理性定位，把握司法建议的适当性
司法建议是人民法院参与社会管理的积极体现，然而司法建议工作也应当具有一定的限度，所提出的司法建议并非是越多越好，同样要遵循“禁止过分”原则，避免制发司法建议的随意性，防止人民司法建议工作被认为是法院“一厢情愿”的做法。具体而言，把握司法建议的“度”，建议从以下方面予以考虑：一是认清司法建议的附属性。司法建议毕竟是辅助司法权运行的“附属权力”，对司法权具有天然的依附性，也即是说，没有司法权就没有司法建议权。因而，司法建议权切不可越俎代庖替代人民法院的依法裁判，各法院制发司法建议也不应脱离审判实践或者案件本身事实去提建议，应当避免削弱、虚化审判执行工作本职。二是注重抓住问题的普遍性。每个案件纠纷的背后都存在一定的社会问题、现象或者是个案的特殊情况，这些问题一般可以通过判决或者当事人自我矫正来解决，因而制发司法建议的意义不大。如果不假思索地发出司法建议甚至可能会因为败诉方的误解、不满而带来适得其反的效果，引发不必要的争执。对于某类案件普遍存在的共性问题，如果难以通过个案的裁判或者当事人的自我矫正来消化、解决，此时更适宜提出司法建议。三是要善于评估司法建议可能收到的预期效果。人民法院在制发司法建议前，要做好必要的预期效果评估。如是否需要制发司法建议，有无其他更好的方式可以代替，发出司法建议的预期价值能有多大，是否会对社会造成不良影响，是否会引发针对人民法院的舆情事件。
（三）循序渐进，逐步提升司法建议质量
司法建议工作是一把双刃剑，一份好的司法建议可以有效减少和预防矛盾的发生，而一份制作草率甚至错误的司法建议不仅不能解决问题，反而有可能给他人留下“口实”。因此，提升司法建议质量对加强和完善人民法院司法建议工作至关重要。实践表明，司法建议的制作是一份技巧性很强的工作，掌握这些技巧需要长时间的锻炼和积累，需要逐步培养法官发现问题、总结问题、分析问题的能力。为此，建议从以下方面做好司法建议提质工作：1.事前加强沟通，深入了解。一是法官在准备发送司法建议之前，应加强与被建议单位的沟通和交流，告知拟发送司法建议的内容，宣传司法建议的作用与功能，使其消除接受司法建议则变相承认错误的顾虑。二是法官要做好前期调研，有的放矢。司法建议针对的是案件反映的亟待解决的问题，如果法官在发现问题后，没有充分了解问题产生的原因，仅凭主观思考就提出建议，会导致对策缺少可行性和针对性。司法建议的制发主体要带着问题，深入被建议单位，充分了解，广泛调研，收集素材，真正做到有的放矢。2.事中潜心思考，规范书写。首先，在前期了解与调研的基础上，法官要认真思考，按照可行性、针对性和可操作的要求，寻找角度，潜心研究对策的撰写。其次，法官要进一步规范司法建议的书写，各法院应统一本单位的格式要求。再者，法官可以集思广益，扩充司法建议的参与主体。目前，“案多人少”已是法院审判执行工作的新常态，为了缓解这一压力，人民法院可以尝试吸收人民陪审员作为司法建议工作的参与主体。最后，法院应确保司法建议的准确送达和及时随案归档。3.事后追踪回访，及时总结经验。对发出的司法建议，承办法官和拟稿人应定期追踪回访，向被建议对象了解落实情况，做好记录。对于拖延、不予反馈、整改不积极或者不到位的单位，可以将情况及时反馈给被建议对象的上级主管部门，采取当面座谈、上门交流等方式，促使其落实整改。此外，还可以定期整理司法建议档案，分类考察，分析不足，总结经验，提高法官业务技能，建立长效机制，并用以指导法院司法建议工作，从而形成良性循环。
（四）多方衔接，健全司法建议配套机制
构建多元化、多层次、多维度衔接的司法建议配套机制，可以不断拓展司法建议的社会效果，有效推动人民法院司法建议迈向新台阶。一是建立与检察院合作的联动机制。广义的司法建议包括法院的司法建议和检察院的检察建议。对办案过程中涉及的司法机关无力解决的问题，如果法院与检察院联合提出司法建议，这在不改变司法建议属性的情况下，却增加了司法建议的影响力，更容易引起有关部门的重视和取得好的效果。二是加大司法建议信息化建设。为实现司法建议工作的科学化、信息化管理，2014年广东省法院在自行研究开发的综合业务系统中新上线了司法建议信息管理模块。各辖区地方法院通过将司法建议的内容、制作人、反馈情况等信息录入到司法建议信息库，实现了司法建议工作与信息化的深度融合，以数据库管理的模式全面体现了每一份司法建议制作、发送、落实的整个过程。该系统模块的应用为全省各地方法院工作人员查询司法建议信息提供了便利，也为归纳、清理、总结司法建议工作提供了有利的途径。下一步，可考虑继续加强司法建议信息化建设，如推行司法建议电子文书送达；加入司法建议大数据分析功能，辅助法院做好司法建议管理工作。三是创建有选择的司法建议公开制度。根据案件情况以及人民群众关注的社会热点，有选择地推行司法建议随裁判文书公开上网或向媒体主动公开的方式，通过社会监督，加强督促行政机关、企事业单位等被建议单位落实人民法院的司法建议。四是建立科学的司法建议评价机制。最高院要求取消不合理的考核，其主旨并非是要摒弃一切考核，而是要去其糟粕，取其精华，保留客观、科学的评价内容。建立司法建议评价制度，应尽量避免单纯以数量指标来评价司法建议的工作绩效，要注重加强对司法建议的质量和效果的评价，逐步建立司法建议评查评选制度和通报制度，进一步激发各法院和干警开展司法建议工作的积极性和自觉性。
（五）加强互动，构建共同参与的治理模式
司法建议得到尊重和接纳，不仅仅是对法官劳动成果的认可，同时也是社会公众对人民法院司法权威的确信。人民法院要积极采取措施，不断培育尊重司法、尊重司法建议的外围环境。因此，人民法院应当进一步加强舆论宣传，通过传统媒体与现代自媒体媒介相结合的方法，积极宣传司法建议工作在社会建设中的重要作用，宣传人民法院的典型司法建议以及取得的社会效果，为司法建议工作创造良好的氛围。从本次调研情况看，被建议对象中，有很大一部分是国家行政机关、企事业单位和社会团体。因此，人民法院除了建立完善的内部工作制度之外，还应积极争取党委和政府的支持，进一步增强司法建议的威慑力。1991年，中共中央和国务院联合发布的《关于加强社会治安综合治理的决定》中，司法建议工作被列为人民法院参与社会治安综合治理的重要举措。从各地落实的情况看，不少地区法院与当地政府综治部门联合出台了司法建议工作办法，并取得较好的成效。韶关两级法院大可以借鉴其它地区法院的做法，与韶关市政法委联合制定司法建议工作办法，进一步明确将司法建议工作纳入到综治工作中，明确综治成员单位对司法建议的反馈义务，并将司法建议反馈和落实采纳情况纳入综治考核体系。一旦条件成熟，可以推动司法建议工作的地方立法，为司法建议工作提供坚实的法律保障。
结 语
司法的被动性并不意味着人民法院可以对社会问题置之不理，相反，人民法院应当以恰当的身份和方式回应社会现实问题，推动社会进步和我国法治进程。司法建议制度正好给法院提供了这样的契机。我们相信，随着司法建议制度的不断完善，法院必将用自己特有的方式在把我国建设成为真正的法治国家方面发挥更大影响，有力地担负起自己的历史使命和社会责任。
（课题组组长：黄秋雄；成员：陈东阳、汪次安、李琼宇、彭辉；执笔人：胡俊辉）
来源：广东法院网